Küresel iklim kriziyle mücadelede hukuki ve ekonomik araçların önemi giderek artarken, Türkiye de bu alandaki ilk yasal düzenlemesini 2025 yılında yürürlüğe koydu. Bu yazımızda, İklim Kanunu ile Emisyon Ticareti Sistemi’ne ilişkin taslak yönetmeliğin arka planını, içeriğini ve Türkiye’ye olası etkilerini ele aldık.
Türkiye’nin Karbon Düzenlemelerine Hazırlığı
Avrupa Yeşil Mutabakatı’nın 2019 yılında ilan edilmesi [1], Avrupa Birliği (“AB”) ile güçlü ticari bağları olan Türkiye için de iklim politikasında bir dönüm noktası olmuş ve Türkiye, hem küresel iklim taahhütlerine uyum sağlamak hem de ihracatçı sektörlerin AB pazarındaki rekabet gücünü korumak için karbon fiyatlandırma araçlarını içeren kapsamlı bir iklim politikasını gündemine almıştır.
2021’deki İklim Değişikliğiyle Mücadele Zirvesi sonrasında Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı’nın (“Bakanlık”) yayımladığı bildirge, [2] bu doğrultuda atılan ilk adım olmuştur. Bu bildirgeyle Türkiye’nin bir İklim Kanunu çıkarması ve ulusal düzeyde bir Emisyon Ticaret Sistemi (“ETS”) kurması hedeflenmiştir. Ardından Yeşil Mutabakat Eylem Planı [3] hazırlanmıştır. 2021 yılına gelindiğinde ise Türkiye, Paris Anlaşması’nı onaylayarak 2053 yılına kadar net sıfır emisyon hedefini açıklamıştır. [4]
Ek olarak, Dünya Bankası’nın Karbon Piyasalarına Hazırlık Ortaklığı kapsamında yürütülen programlarda [5] ETS’nin Türkiye için en uygun karbon fiyatlandırma mekanizması olduğu belirtilerek ETS’nin Türkiye’ye nasıl entegre edileceğine ilişkin analizler yapılmıştır. Mevzuat önerileri arasında ise ETS için bağımsız bir yasal zemin kurulması ve karbon piyasasının enerji piyasasının işleyişi ile uyumlu hale getirilmesi önerileri yer almıştır. [6]
Tüm bu hazırlık çalışmaları neticesinde ilk taslağı 2022’de yayımlanan İklim Kanunu, iki defa tadil edildikten sonra Türkiye Büyük Millet Meclisi’nde kabul edilerek 9 Temmuz 2025 tarihi itibarıyla yürürlüğe girmiştir.
İklim Kanunu ve ETS Taslak Yönetmeliği
İklim Kanunu’ndaki Temel Düzenlemeler
İklim Kanunu, iki ana eksende yapılandırılmıştır: (i) sera gazı emisyonlarının azaltılması ve (ii) iklim değişikliğine uyum faaliyetleri. Bu faaliyetlerin izlenmesi ve koordinasyonu, Bakanlık’a bağlı olarak yeni kurulan İklim Değişikliği Başkanlığı (“Başkanlık”) tarafından yürütülecektir.
İklim Kanunu; strateji ve eylem planları, il bazında yerel koordinasyon kurulları, sektörel risk analizleri gibi planlama araçlarının yanı sıra finansal, teknolojik ve kapasite geliştirme olmak üzere üç tip uygulama aracı tanımlamaktadır. Bu yazıda İklim Kanunu’nda öngörülen finansal uygulama araçlarından ETS detaylandırılmıştır.
Emisyon Ticaret Sistemi (ETS)
İklim Kanunu uyarınca Başkanlık tarafından kurulması öngörülen ETS, sera gazı emisyonlarına net sıfır hedefine uygun bir üst sınır belirlenmesi ilkesine dayalı olarak çalışan ve tahsisatların alınıp satılması suretiyle sera gazı emisyonu azaltımını teşvik eden bir sistemdir. ETS’nin temel unsurları, 22 Temmuz 2025’te kamuoyu görüşüne açılan Türkiye Emisyon Ticaret Sistemi Yönetmeliği Taslağı (“Taslak Yönetmelik”) ile şekillenmektedir.
ETS Kapsamı ve İzin Yükümlülüğü
Taslak Yönetmelik ekinde listelenen doğrudan sera gazı emisyonlarına neden olan faaliyetleri veya bunlar ile teknik bir bağlantısı olan, emisyonlar ve kirlilik üzerinde etkiye sahip olabilecek diğer faaliyetleri gerçekleştiren ve (i) yıllık emisyonu 50.000 ila 500.000 ton CO₂ (eşd.) arasında olan tesisler (Kategori B) ile (ii) yıllık emisyonu 500.000 ton CO₂ (eşd.)’den fazla olan tesisler (Kategori C) ETS kapsamındadır. Bu tesislere sahip işletmelerin sera gazı emisyonlarına neden olan faaliyetlerde bulunabilmeleri veya bu faaliyetlerine devam edebilmeleri için Başkanlık’tan emisyon izni almaları gerekmektedir. İznin geçerlilik süresi beş yıldır.
Tahsisatlandırma, Teslim Yükümlülüğü ve ETS Piyasası
Sistem, emisyonlara üst sınır getiren ve bu sınırlar çerçevesinde “tahsisat” adı verilen karbon haklarının tesis bazında dağıtıldığı bir piyasa modeline sahiptir. ETS piyasası Enerji Piyasaları İşletme A.Ş. (EPİAŞ) tarafından işletilir. Tahsisatlar, İşlem Kayıt Sistemi üzerinden ihale yoluyla birincil piyasada satışa sunulur ve/veya gerekli şartlara sahip işletmelerin başvurusu üzerine Başkanlık tarafından ücretsiz olarak dağıtılır. Tahsisatlar, ihraç edildikleri tarihten itibaren ilgili uygulama dönemi sonuna kadar geçerlidir.
ETS kapsamındaki işletmelerin, doğrulanmış yıllık sera gazı emisyon değerine karşılık gelecek şekilde İşlem Kayıt Sistemi üzerinden tesis özelinde yıllık bazda tahsisat tesliminde bulunması gerekmektedir. Tahsisat açığı olan tesisler bakımından, belirli şartları sağlayanlar ek rezerv kullanabilir. Ayrıca sürekli ticaret yöntemi ile işletilen ikincil piyasada da tahsisat alım satım işlemleri gerçekleştirilebilir.
ETS’de tahsisatlara ilişkin piyasa istikrar rezervi, bankalama (tahsisatların ilgili uygulama döneminde, sonraki yıllarda kullanılmak üzere saklanması) ve ödünç alma (uygulama dönemi içinde, gelecek yıllara ait tahsisatların mevcut teslim yılı için öne çekilerek kullanılması) gibi piyasa istikrar ve esneklik mekanizmaları da kullanılabilecektir.
Denkleştirme ve Karbon Kredileri
ETS kapsamındaki işletmeler, tahsisat teslim yükümlülüğünü, azaltım veya giderim faaliyetleri ile yutak alanların artırılmasına yönelik faaliyetleri aracılığıyla kazanacakları karbon kredilerini kullanmak suretiyle de karşılayabilecektir. Bu doğrultuda krediler yalnızca Türkiye’de geliştirilen projelerden elde edilebilecek ve toplam tahsisat teslim yükümlülüğünün %10’unu aşamayacaktır. Başkanlık tarafından bir ulusal karbon kredilendirme ve denkleştirme sistemi kurulacak olup karbon kredisi üretecek projeler, merkezi bir sistemde kayıt altına alınacaktır. Bu doğrultuda Başkanlık tarafından hazırlanan taslak Karbon Kredilendirme ve Denkleştirme Yönetmeliği 1 Ağustos 2025 tarihinde kamuoyunun görüşüne açılmıştır.
Bir Örnek Kapsamında ETS’nin Piyasa Temelli İşleyişi
İklim Kanunu’nun gerekçesinde de belirtildiği üzere sistemin amacı, yüksek maliyetli yatırımlar yerine, işletmelere ticaret yoluyla daha düşük maliyetli seçenekler sunarak iklim değişikliğiyle mücadelede ekonomik baskıyı azaltmaktır. Örneğin, A ve B şirketlerinin her biri yıllık 100.000 ton CO₂ eşdeğerinde sera gazı emisyonuna sahiptir ve uygulama dönemi için her ikisine de 95.000 tonluk tahsisat verilmiştir. Bu durumda, her biri 5.000 tonluk açıkla karşı karşıya kalır ve bu açığı kapatmak için üç seçeneğe sahiptir: emisyonlarını azaltmak, piyasadan ek tahsisat satın almak ya da sınırlı oranda karbon kredisi kullanmak.
A Şirketi için emisyon azaltım maliyeti ton başına 10 TL iken, piyasadaki tahsisat fiyatı 20 TL’dir. Bu nedenle A, emisyonlarını azaltarak yükümlülüğünü yerine getirmeyi ve hatta 10.000 tonluk azaltımla oluşan fazla tahsisatı piyasada satarak gelir elde etmeyi tercih eder. Buna karşılık B Şirketi’nin azaltım maliyeti ton başına 30 TL’dir. Bu durumda piyasadan tahsisat satın almak daha ekonomik olur. Ancak, piyasadaki arz yetersizse veya fiyatlar yükselmişse, B Şirketi yükümlülüğünün %10’una kadar olan kısmını Türkiye’de geliştirilen projelerden elde edilmiş karbon kredileriyle karşılayabilir. Böylece her iki şirket de yükümlülüklerini kendilerine en uygun maliyet ve yöntemle yerine getirmiş olur. [7]
Uluslararası Entegrasyon ve AB Pazarı ile Uyum
Taslak Yönetmelik, Türkiye’de kurulacak ETS’nin diğer ülkelerin ETS’leriyle karşılıklı tanıma ve sistemler arası elektronik bağlantı yoluyla entegre edilebileceğini öngörmektedir. Böylece, Türkiye’de bir işletmeye tahsis edilen emisyon izni, ileride AB ETS gibi yabancı sistemlerde de geçerli olabilecektir. Benzer şekilde, yabancı bir sistemden alınan izin de Türkiye’de kullanılabilir hale gelebilecektir. Sistemler arası elektronik bağlantı ise, farklı karbon piyasalarının veri tabanlarının uyumlaştırılması yoluyla tahsisatların sınır ötesi alım satımını mümkün hale getirecektir. Bu tür bir entegrasyon, Türkiye’nin uluslararası karbon fiyatlandırma mekanizmalarına entegrasyon sürecini hızlandıracaktır.
Bu düzenleme, özellikle Türkiye’nin en büyük ticaret ortaklarından biri olan AB’nin 2026’da uygulamaya koyacağı Sınırda Karbon Düzenleme Mekanizması (“SKDM”) açısından kritik bir öneme sahiptir. Bilindiği üzere AB, SKDM kapsamında AB sınırları içerisinde üretilen ve AB ETS uyarınca karbon maliyeti olan ürünleri, ithal edilen benzerleriyle karbon fiyatlandırması açısından eşit hale getirmek amacıyla eşdeğer bir maliyeti ithal edilen ürünlere de aynı şekilde yansıtmaktadır. Bu amaçla ihracatçılar, SKDM sertifikası alarak, ihraç ettikleri ürünlerin karbon içeriğine denk bir ödeme yapmaktadır. Ancak ihracatçı ülkenin kendine ait karbon fiyatlandırma sistemi olduğu hallerde kendi ülkesinde yaptığı ödemeler SKDM ödemelerinden düşülmektedir.
Türkiye’nin ETS’yi kurarak karbon fiyatlandırmasına geçmesi suretiyle Türk ihracatçıların AB’ye ödeyeceği karbon maliyetinin ülke içinde tutulması, böylece hem maliyet avantajı sağlanması hem de yeşil dönüşüm için finansal kaynak yaratılması hedeflenmektedir.
Pilot Dönem
ETS, Taslak Yönetmelik’te belirtilen belirli faaliyetleri yürüten Kategori B ve C tesisler için 2026 ve 2027 yıllarına ait sera gazı emisyonlarını kapsayacak şekilde bir pilot uygulama dönemiyle başlayacaktır. İlgili işletmelere kıyas yöntemine göre %100 ücretsiz tahsisat sağlanacak olup bunlar sadece pilot dönemdeki yükümlülüklerin yerine getirilmesi için kullanılacaktır. Pilot dönem 30 Nisan 2029 tarihinde sona erecek olup akabinde birinci uygulama dönemine geçiş yapılacaktır.
İdari Yaptırımlar
ETS’yle ilgili düzenlemelere aykırı hareket eden işletmeler hakkında, Başkanlık tarafından idari yaptırım uygulanabilecektir. Bu yaptırımlar arasında emisyon izninin iptali, tahsisatların geçersiz sayılması ve idari para cezaları yer almaktadır. Pilot uygulama dönemi süresince idari para cezaları %80 oranında indirimli olarak uygulanacaktır.
Uyum Süresi
ETS kapsamındaki işletmelerin, doğrudan sera gazı emisyonuna neden olan faaliyetlerine devam edebilmeleri için İklim Kanunu’nun yürürlüğe girdiği 9 Temmuz 2025 tarihinden itibaren en geç üç yıl içinde Başkanlık’tan emisyon izni almaları gerekmektedir. Başkanlık tarafından gerekli görülmesi halinde bu süre, bitim tarihinden itibaren iki yıla kadar uzatılabilecektir.
Sonuç ve Değerlendirme
ETS, sera gazı emisyonunun fazla olduğu sektörlerde çevresel etkiyi azaltmayı hedeflerken, aynı zamanda yeni bir finansal piyasa dinamiği de oluşturmaktadır. Özellikle ETS’nin AB ETS gibi uluslararası sistemler ve karbon piyasalarıyla entegre hale getirilerek, ihracatçı sektörlere maliyet avantajı sağlanması ve karbon maliyetlerinin ülke içerisinde tutularak yeşil dönüşüme finansal kaynak yaratılması hedeflenmektedir. İklim Kanunu ve Taslak Yönetmelik, uygulama esaslarını ortaya koymakla birlikte, birçok kritik detayın düzenlemesi de ileride çıkarılacak ikincil mevzuata bırakılmıştır.
Uygulamanın bu ikincil düzenlemelere bağlı olarak şekillenecek olması, sistemin etkilerine dair belirsizlikleri bir süre daha gündemde tutacaktır. ETS’ye ilişkin değerlendirmeler de bu belirsizlik ortamında çeşitlenmektedir: karbon fiyatlamasının AB ile ticarette sürdürülebilirlik açısından gerekli olduğu ve özel sektörü yeşil dönüşüme teşvik edeceği yönünde olumlu görüşler olduğu gibi, sistemin sanayi üzerindeki mali yükü artırabileceği, sosyal eşitsizlikleri derinleştirebileceği ve doğa temelli çözümlerden uzaklaştığı yönünde eleştiriler de mevcuttur. Bu nedenle ETS’nin Türkiye ekonomisi ve ekosistemi üzerindeki etkileri, tüm sürecin şeffaf, öngörülebilir ve sosyal boyutları gözetir şekilde tasarlanmasına bağlı olarak belirlenecektir.
